Мероприятия

Конференция "Будущее российского федерализма:
политический и этнический факторы"

25-26 февраля 2000 г.

Столяров Михаил Венедиктович,
первый зам. Полномочного представителя РТ в РФ.

Федеративные отношения 2000: стратегия перспектив.

К концу 90-х годов государственность России начала приобретать более ясные очертания, поскольку имела сформированную через общенациональное согласие правовую базу: Конституцию, Договор об общественном согласии, Федеративный договор, около 50 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти различного уровня, Концепцию государственной национальной политики, Положение о региональной политике в Российской Федерации, закон о национально-культурной автономии и об общих принципах организации местного самоуправления, бюджетный и налоговый кодексы. После более чем трех лет борьбы был принят ставший уже почти никому ненужным Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Получили поддержку Совета Федерации и подпись Президента РФ законы "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "О координации внешнеэкономических и международных связей субъектов Российской Федерации" и ряд других правовых актов, важных и необходимых для развития федеративной России. Это дает основания утверждать, что первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважении прав Человека, в 90-х годов была сформирована, и в XXI век Россия входит обновленным, признаваемым в мире государством, у которого есть будущее.

И тем не менее, дискуссии, развертывающиеся в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при обсуждении законопроектов, выступления и заявления государственных деятелей федерального и регионального уровней, непрекращающиеся споры специалистов, экспертов и политологов в научной литературе и средствах массовой информации о характере создаваемой Федерации и о дальнейших путях ее развития, сам ход становления федерализма в многонациональной стране свидетельствуют о том, что конкретного видения, так сказать, окончательного архитектурного проекта уже строящегося здания Российской Федерации пока нет. Заложенный в виде Конституции Российской Федерации и упомянутых договоров и законов фундамент еще не застыл. Есть сложившееся мнение о трех этажах здания Российской Федерации: федеральном, субъектном (региональном) и местном.

Но как расположить в этом здании разные по размеру квартиры субъектов Российской Федерации, представляющих различные национальности, географические районы, конфессии, уклад и образ жизни? В какой степени симметрии или асимметрии будут они находится по отношению к друг другу и к центральной власти? Где будут проходить бесчисленные лабиринты коридоров власти и будет ли движение в этих коридорах свободным и двусторонним, открытым для всех?

Таким образом, архитекторам и строителям российского здания Федерации все еще есть над чем размышлять...

С осторожной надеждой россияне смотрят на В.В. Путина, ворвавшегося в большую политику по указке и при поддержке уходящей власти, но удивительно быстро завоевавший авторитет среди самых различных слоев населения, широких политических кругов в Москве и региональных элит. Каковым будет его слово о федерализме, покажет время. Но уже сегодня его позиция востребована.

Возможность комплексного правового регулирования федеративных отношений с опорой на конституции субъектов и договора непосредственно вытекает из статей 11, 66 Конституции Российской Федерации. Однако в последнее время со стороны федерального центра все чаще слышится критика в адрес регионов по наиболее принципиальным вопросам федеративных отношений. Предметом особой критики является Договор Российской Федерации и Республики Татарстан, подписанный во времена политической смуты 93-х - 94-х годов. Договор является бессрочным и сопровождается рядом соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъекта. Прошедшие шесть лет подтвердили жизнеспособность, как данного договора, так и остальных 49 договоров, подписанных субъектами РФ с Федерацией за последние годы. Но сегодня мы являемся свидетелями попыток ревизии сложившейся договорной практики. После шести лет серьезной, глубокой и достаточно продуктивной работы над исполнением двустороннего договора между органами власти Российской Федерации и органами власти Республики Татарстан начинают звучать упреки в том, что Татарстан якобы злоупотребляет договорными отношениям с центром, получая льготы в ущерб остальным субъектам Федерации.

Сторонники договорного процесса уверены, что договоры не противоречат Конституции Российской Федерации. Они позволяют восполнить недостатки Конституции и, в конечном итоге, укрепляют, а не разрушает Россию. Достаточно вспомнить слова Е.С.Строева, сказанные в интервью корреспонденту "Известий": "Я решительно выступал и буду выступать за федеративное устройство России".1

Противники договорной практики утверждают, что договоры и соглашения заключались зачастую без ведома других субъектов Федерации и якобы без контроля законодательной власти. В новом федеральном законе эта проблема разрешена.2

Нельзя не согласиться и с тем, что законы, принимаемые на уровне Федерации, и законы, принимаемые в ее субъектах, по меньшей мере, не должны противоречить друг другу. Но все существующие несоответствия, в том числе и конституционные, необходимо относить к издержкам переходного периода, который не может быть коротким. По мнению известного эксперта С.Д. Валентея, "оформление демократической федеративной России займет десятилетия".3

В двусторонних договорах решаются не только вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, но и восполняются конституционные пробелы. Содержимое договоров выходит за рамки федеральной Конституции, но, вместе с тем, нужно признать, что сами эти рамки зачастую весьма неопределенны. Выход из сложившегося лабиринта противоречий заключается в постепенном "вплетении" договоров в законодательную ткань федерации, а не в отказе от договорной практики, как таковой.

Договор России и Татарстана как бы перебрасывает мост между двумя конституциями, объединяет их в единое целое. Не случайно в Договоре, подписанном через два месяца после принятия Конституции Российской Федерации, не поднимается вопрос о приведении Конституции Республики Татарстан в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Это очень важный момент. Он как бы подчеркивает, что в несовпадении конституций стороны не усматривают препятствий, а учитывают особенности Татарстана, специфику его статуса и конституционно-правового развития в переходный период. Договор закрепляет, что Татарстан участвует в международных и внешнеэкономических связях, устанавливает отношения с иностранными государствами, участвует в деятельности международных организаций. Это не противоречит принятому федеральному закону "О координации внешнеэкономических и международных связей субъектов Российской Федерации".

Наиболее трудным вопросом, на который ищут ответа политики и специалисты, является вопрос о количественных и качественных параметрах международной правосубъектности регионов России. В соответствии с целями региональной политики приоритетными направлениями в области обеспечения международной и внешнеэкономической деятельности субъектов являются: реализация внешнеполитической линии Российской Федерации, ее международных обязательств, согласованные действия федеральных и региональных органов государственной власти в выполнении международных договоров и соглашений, учет региональных интересов при разработке концепции российской внешней политики, подготовке и заключении международных договоров. Российская Федерация, опираясь на прочную законодательную базу, обеспечивает содействие своим субъектам в освоении опыта деятельности в области внешних связей, их активное вхождение в международное сотрудничество и участие в проектах и программах международных организаций, связанных с региональным развитием. Предусматривается оказание поддержки внешнеэкономической деятельности российских регионов, развитие культурного сотрудничества и гуманитарных связей на региональном уровне, расширение контактов и поддержка соотечественников за рубежом, содействие установлению тесных связей между регионами России и государствами - членами СНГ, широкое участие представителей российских субъектов в общеевропейском сотрудничестве региональных и местных властей.

Международная правосубъектность как качественная категория, определяющая самостоятельность члена федерации, не может существовать без наличия государственного суверенитета. Только в единстве этих понятий можно рассматривать совокупность прав и полномочий, которые могут вытекать из положений федеральной Конституции и общепринятых международных норм. С целью развития сотрудничества в рамках своих полномочий регионы, например, имеют право, с учетом своего законодательства и международных соглашений между государствами, заключать приграничные соглашения.

В федеративном государстве нет единого и неделимого суверенитета, как его принято определять применительно к государству. Суверенитет в федеративном государстве явление динамичное. Он может расщепляться. Часть своего суверенитета федерация передает своим субъектам, а они, в свою очередь, "делятся" суверенитетами с федерацией. Сравнительный метод позволяет установить, что федерация суверенна не вообще, не во всем, а только в пределах, которые определены для нее в предметах ведения. Во всех вопросах, которые закреплены за федерацией, она суверенна, и этот суверенитет распространяется на всю территорию государства. Но и субъекты федерации суверенны в вопросах, которые закреплены за ними.

Субъектам РФ и Федерации в целом еще предстоит большая работа по определению места каждого в системе федеративных отношений с Россией, по преодолению объективных и субъективных препятствий, возникающих на пути развития и укрепления суверенитета отдельных республик и осуществления их частичной международной правосубъектности. Этот процесс по продолжительности, степени сложности в достижении компромисса, а также по длительности равен периоду становления российского федерализма.

Тенденции, складывающиеся в социально-экономической сфере, усугубляют бедственное положение регионов, являются наиболее серьезной причиной замедления экономической интеграции России. Провозглашенная политика экономического федерализма пока не дает каких-либо ощутимых позитивных результатов.

Достижение социально-экономического равновесия, стабильности и создание условий для достойного уровня жизни каждому гражданину федеративного демократического правового государства, независимо от региона его проживания, - еще одно принципиальное направление в строительстве российского федерализма. Работа в этом направлении должна происходить в рамках законодательного процесса, не отставая, но и не опережая его. Такие задачи ставят перед собой многие федеративные государства за рубежом и, но лишь некоторые из них в полной мере достигают этой цели. Для России очевидной является необходимость обеспечения достойного уровня жизни населения, создания в регионах бюджетных и финансовых условий, при которых гражданам будет гарантировано получение стандартного социального минимума, независимо от территории их проживания.4

Межбюджетные отношения в федеративной России - явление, отягченное грузом проблем, вызванных глубоким социально-экономическим кризисом, развившимся в первой половине 90-х годов и в значительной степени усугубившимся к концу десятилетия.

Разграничение предметов ведения в области межбюджетных правоотношений носит чрезвычайно сложный и зачастую драматический и непредсказуемый характер. Действующая в России модель финансового выравнивания и формирования трансфертов регионам не отвечает требованиям эффективного развития экономики федеративного государства. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников бюджетов субъектов Федерации без учета статуса этих источников. Это приводит к скрытому перераспределению доходов от фактически закрепленных или собственных источников доходов от одного субъекта Федерации другому. Тем самым ликвидируется стимул повышения собственной доходной базы регионов, поскольку любой прирост доходов подлежит перераспределению.

В России - 89 субъектов, среди которых нет двух одинаковых. Каждый имеет свое лицо, свой уровень развития и свои, базирующиеся на законах и традициях, отношения с центром. Невозможно одним актом или даже принятием новой Конституции одномоментно разрешить эти проблемы. Силовые решения здесь неприемлемы, а на все другие потребуются годы совместного развития и самого серьезного взаимодействия.

Для того, чтобы не допустить крайностей и достичь искомой стабильности, очень важно установить оптимальное соотношение двух федеративных начал - единства и многообразия. Федерация и субъекты должны строить свои отношения только с учетом необходимости сохранения баланса интересов, поскольку приоритет субъектов имеет конфедеративную тенденцию, а непререкаемое главенство федерации влечет за собой опасность унитаризма. Противоречие, вытекающее из равенства разностатусных субъектов, заложено в Конституции РФ. Преодолено оно может быть только конституционным путем, т. е. изменением Основного Закона Российской Федерации. Этот вопрос уже сегодня находится в центре внимания российских государственных деятелей и политиков. Разработка поправок к Конституции Российской Федерации, как и к конституциям ряда субъектов, несомненно, востребована логикой федеративного развития. Существует необходимость разработать комплексную стратегию федеративного развития с учетом особенностей переходного периода.

Формирование Федерации входит в число приоритетных задач государственной национальной и региональной политики. Однако оптимизация межнациональных и федеративных отношений не может достигаться любыми средствами, как, например, путем губернизации республик, или, наоборот, республиканизации краев и областей, поскольку своеобразие российского федерализма состоит, прежде всего, в сочетании территориального и национального принципов.5 Противоречие именно между этими принципами является наиболее острым и труднопреодолимым, особенно, когда речь идет о конституционном равноправии субъектов РФ и равноправном разграничении предметов ведения и полномочий.

Политическое и экономическое развитие регионов такой огромной и многоукладной страны, как Россия, испытывало и испытывает на себе проявление сразу нескольких тенденций развития. С одной стороны, это тенденция к интеграции в европейское и мировое сообщество, к формированию общего политического и культурного пространства, с другой, - стремление к курсу на самодостаточность и самообеспечение через интенсивную регионализацию и децентрализацию при сохраняющейся тенденции к единству и целостности исторически сложившегося государства.

Идеи российского федерализма формировались на базе общинных традиций, опыта земского городского самоуправления, элементов асимметрии в системе управления отдельными частями империи, в условиях переплетения центростремительных и центробежных факторов в государственном развитии.

Особенность первого этапа становления российского федеративного государства 1990-х годов заключается в том, что из советского, в большей степени национального федерализма он развился в смешанный. В нем объединяются в качестве субъектов Федерации не только национально - территориальные, но и территориальные образования: области, края, автономные области, автономные округа, города федерального значения.

Федеративные отношения как форма демократической организации общества через децентрализацию системы управления позволили не только вплотную приступить к решению национального вопроса в России, но и распределять экономические и властные полномочия и предметы ведения между центром и регионами. Такой подход позволяет сохранить баланс интересов центра и субъектов Российской Федерации.

Важнейшие положения региональной политики в Российской Федерации предусматривают децентрализацию власти путем закрепления за ее субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление фактора субсидиарности через обеспечение влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти.

Становление федерализма предполагает глубокие изменения системы территориального управления. Это означает работу по трем направлениям: превращение государственных органов управления в систему институтов, отвечающих принципам федерализма; расширение самостоятельности субъектов в выработке и реализации региональной социально-экономической политики, повышение их ответственности за результаты;

формирование системы местного самоуправления и других форм негосударственного управления.

Своевременное решение проблем федерализма на всех этажах власти, цивилизованное разграничение предметов ведения и делегирование полномочий, их правовое и организационно-финансовое обеспечение позволят создать в Российской Федерации эффективный механизм сотрудничества и взаимодействия центральных, региональных и местных органов управления, укрепить интеграционные тенденции и консолидировать российское государство при одновременном обеспечении самостоятельности субъектов РФ.

В июне 1996 года Указом Президента РФ была утверждена Концепция государственной национальной политики РФ. К сожалению, от нынешней федеральной власти пока не слышно деклараций о готовности осуществлять и развивать эту концепцию.

Необходимы широкий консенсус и единый подход центра и субъектов Федерации к государственному федеративному строительству на фундаменте универсальных конституционно-правовых норм. Это позволит уже в ближайшее время приступить к формированию доктрины федеративных отношений в России, что востребовано временем и представляет собой сегодня базовую задачу общественного развития России. Доктрина должна охватывать как национальную, так и региональную политику.

К основным целям такой доктрины, которая могла бы реализовываться с учетом условий и проблем переходности, можно отнести: упрочение единства политического, правового и экономического пространства Федерации, приведение в соответствие федерального и субъектного законодательства, сохранение общественного согласия, упрочение основ конституционного строя и развитие интеграционных процессов. Все это осще-ствимо только при одном абсолютном условии - движение двух сторон должно быть встречным. При этом необходимо учитывать, что:

Во-первых, федерализм - сложившаяся и необратимая категория в условиях современной многонациональной и поликонфессиональной России. Федерацию необходимо развивать исключительно в рамках существующих конституционных механизмов. Следует исключить односторонние попытки пересмотра национально-территориального устройства Российской Федерации, содействовать созданию правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению интересов народов России, выработать государственные меры раннего предупреждения межнациональных конфликтов, более активно применять конституционно предусмотренные возможности совершенствования федерального и регионального законодательства.

Существует необходимость регулярного проведения всестороннего мониторинга, анализа и прогнозирования социально-экономической и политической ситуации в субъектах Российской Федерации с целью разработки системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровнях.

Во-вторых, опыт зарубежных федеративных государств, типовые модели межэтнических федеративных образований, пути и способы преодоления государственно-правовых и общественных противоречий необходимы для федеративной государственности России и в полной мере востребованы динамикой развития российского федерализма. Весь зарубежный опыт может быть применим только с учетом исторических традиций и современных условий эволюции федеративных отношений в Российской Федерации. При адаптации опыта зарубежных федераций важны качественные и в меньшей степени количественные или статистические макро-социальные единицы компаративного измерения. Исходя из рассмотренных вариантов и путей преодоления кризисных условий, целесообразно обеспечить правовые основы антикризисной политики на всех уровнях Федерации: федеральном, субъектном, местном. Следует предусматривать в федеральных программах специальные региональные разделы, определяющие допустимые пределы различий с учетом экономических, социальных, ресурсных, национально-этнических и иных объективных особенностей субъектов Российской Федерации. Сравнительный анализ зарубежной практики бюджетного федерализма диктует необходимость приведения в соответствие выделяемых центром средств и ресурсов с предметами ведения и полномочиями, определенными в соответствующих статьях Конституции РФ и двусторонних договорах между органами власти Федерации и ее субъектов. Целесообразно выработать стабильную нормативную базу для обоснованного формирования расходной части региональных бюджетов (бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований) в соответствии с законодательно закрепленными за каждым уровнем расходными полномочиями. Установить единые правила формирования доходной части бюджетов, обеспечивающие прозрачность методики их составления. Необходимо совершенствовать методику формирования и распределения Фонда финансовой поддержки регионов с учетом финансовых балансов субъектов РФ и их муниципальных образований. В рамках стратегии укрепления бюджетного федерализма целесообразно также обеспечить финансово-бюджетные условия для выполнения конституционных гарантий равенства прав всех граждан на получение стандартного набора социальных благ, независимо от территории проживания.

В-третьих, существует специфика неопределенно долгого переходного периода, характеризующегося особой остротой проблем и межнациональных противоречий, проявляющихся в ходе государственного строительства и общественного развития. Неопределенно-долгий переходный период диктует свои условия политических действий, предпринимаемых органами власти всех уровней. Целесообразно провести полномасштабный анализ договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов с целью закрепления в федеральном законодательстве уже на стадии переходного периода норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.

Систематизировать все виды договорного регулирования взаимоотношений между правительством РФ и органами власти ее субъектов, продолжить заключение договоров и соглашений между органами власти РФ и органами власти ее субъектов о взаимной передаче части своих полномочий с учетом их компетенции, установленной законодательством. Вместе с тем, оправданной является работа по обобщению наиболее принципиальных общих положений, содержащихся в договорах, и выработки дополнений и поправок к федеральному законодательству в этой области.

Для формирования основ реальной Федерации принципиальное значение имеет повышение эффективности взаимодействия законодательной и исполнительной власти в осуществлении разгосударствления, приватизации и муниципализации имущества, а также (при необходимости) его национализации.

Только постепенная, кропотливая, конструктивная и созидательная работа всех заинтересованных сторон может дать ожидаемый результат -единую демократическую федерацию свободных и самостоятельных ее членов. Взаимодействие органов исполнительной власти в реализации основных принципов региональной политики является важным условием, соответствующим федеративному устройству государства.

В-четвертых, базовыми ценностями федеративного государства остаются права и свободы человека, национальная и религиозная идентичность. Общество, где права и свободы человека признаются фундаментальной приоритетной ценностью и основополагающим принципом организации и осуществления государственной власти, формируется в неопределенно долгий переходный период в условиях длительного демократического правления. Государственно-правовое устройство федеративного государства, как вытекает из исследованных моделей федерализма, прежде всего, должно представлять собой институциональные базовые гарантии прав и свобод человека, реализуемые через субсидиарность.6 Права и свободы человека и гражданина должны быть абсолютным приоритетом по отношению к любой другой цели или интересам отдельных системоцентричных этнических и территориальных групп населения.

Хорошо известно, что федерализм - это не просто форма государственного устройства; это - сложный, порой мучительный для политиков, государственных деятелей и для широких слоев населения поиск решений и компромиссов, преодоление кажущихся непреодолимыми противоречий.

В-пятых, федерализм - это путь к согласию и справедливости, без которых невозможно построение правового демократического общества. Демократическое общество по своей природе плюралистично. В нем сосуществуют различные, порой несовместимые и конфликтующие, политические, экономические, нравственные, философские, религиозные идеи, ценности, предпочтения, целостные концепции и доктрины, поддерживаемые теми или иными политическими, социальными и общественными группами. Общественное согласие членов Федерации формируется на базе основополагающих принципов, которые не поглощают всех существующих различий, а лишь вбирают их и адаптируют к важнейшим общественным ценностям.

Россия, как и каждое государство, имеет свою уникальную и неповторимую историю. Ответственность перед историей и перед будущими поколениями россиян должна быть в основе политики и действий властей всех уровней, людей, решающих судьбы России, и народов, ее населяющих. Многовековое сосуществование бессчетного количества поколений этносов и народов, регионов, составляющих Российскую Федерацию, имеющих свою историю, свои богатые традиции, а главное, право жить в этой стране и управлять ею - это и есть историческое достояние, с которым Россия как целостное демократическое федеративное государство должна войти в новое тысячелетие.

1 Известия от 8 февраля 2000 года.
2 ФЗ "О порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" принят Государственной Думой РФ в 1999 году.
3 Независимая газета 26 марта 98.
4 См.: Заявление участников Всероссийского совещания " О совершенствовании федеративных отношений и укреплении российской государственности", принятое 26 января 1999 года.
5 См.: Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. IV. Совершенствование федеративных отношений. Библиотечка "Российской газеты". 1996, выпуск N5.-С. 100.
6 Подробнее см.: Rawls G. The Lomain of the Political and Overlapping Concensus / New York University Law Review. 1989. Vol.64. N2. - Pp.233-255.

 

[ Главная страница | Цель проекта | Новости | Мероприятия | Публикации | Исполнители ]
© 2000  Институт Истории Академии наук Республики Татарстан
Email: federalism@vega.kcn.ru
Размещен на сервере Центра интернет КГУ