Сахиева Раиса Абдулловна,
начальник правового отдела аппарата
Президента Республики Татарстан.
Закон о гражданстве Республики
Татарстан: поиски и проблемы.
Уважаемые участники семинара!
Предлагаемое вашему вниманию
выступление посвящено основным аспектам
реализации права на гражданство в государствах с
федеративной формой государственного
устройства, вопросам проявления принципов
федерализма в сфере гражданства в Российской
Федерации, в том числе проблемам соотношения
гражданства республик и гражданства Российской
Федерации на примере Республики Татарстан, и
поискам путей их решения, что имеет особую
актуальность в наши дни.
1. Гражданство - это один из основных
элементов правового статуса личности, то общее и
главное условие, которое необходимо для
распространения на лицо всего объема прав,
свобод и обязанностей, признаваемых за
гражданином, а также для защиты его государством,
где бы это лицо ни находилось. Понятия
'государство', 'гражданство' и 'гражданин'
неразрывно связаны между собой.
Конкретные формы реализации права на
гражданство в государствах с различными формами
государственного устройства имеют свои
различия.
Унитарное государство предполагает
существование единого гражданства данного
государства.
Федеративное же государство подчас
обусловливает существование в нем, наряду с
федеральным гражданством, и гражданства
субъектов федерации.
Прежде чем перейти к освещению вопроса о
гражданстве Российской Федерации и ее
субъектов-республик, рассмотрим конкретные
примеры соотношения федерального гражданства и
гражданства административно-территориальных
объединений (субъектов) в некоторых европейских
федеративных государствах.
Бельгия - это федеративное
государство, состоящее из сообществ
(французского, фламандского и немецкого) и
регионов, разделенных на провинции. Также
существуют коммуны, образующие четыре языковых
региона: франкоговорящий регион, регионы с
преобладанием нидерландского и немецкого языков
и регион двуязычия - столица Брюссель.
Гражданство Бельгийского государства является
единственным существующим гражданством и
предоставляется федеративным государством.
Юридическая связь, существующая между
гражданином Бельгии, сообществом, частью
которого он является, или регионом, где он
проживает, не принадлежит к категории
'гражданства'.
В Федеративной Республике Германия
существует лишь гражданство Федеративной
Республики.
Принятая 2 декабря 1946 года, то есть до
образования ФРГ, Конституция свободного
государства Бавария, входящего сегодня в состав
ФРГ, предполагала существование гражданства,
приобретаемого при рождении, совершеннолетии,
заключении брака или принятии гражданства, а
также предполагала принятие специального закона
о гражданстве. В то же время Конституция
уточняла, что немецкие граждане, живущие в
Баварии, имеют равные права и обязанности, что и
баварские граждане.
С образованием Федеративной Республики
Германия и принятием федеральной Конституции 23
мая 1949 года, устанавливающей гражданство
Федеративной Республики, положения баварской
Конституции о гражданстве государства Бавария
остались в прежней редакции. Формально положения
не были изъяты из текста Конституции, но никакого
специального закона о гражданстве государства
Бавария принято не было.
В Австрии Конституцией Республики
также установлено единое гражданство для всей
Австрийской Республики и провозглашено
равенство всех граждан перед законом.
Все граждане, имеющие местожительство
(основное место проживания) в какой-либо области
(земле), являются ее гражданами. Конституция
признает за определенной областью (землей) право
принимать законы о земельном гражданстве. Однако
ни одна область (земля) до сих пор не приняла
такого закона. Таким образом, гражданин
Австрийской Республики автоматически является
гражданином той земли, где находится его место
проживания.
В отличие от других государств, Швейцария
признает одновременно федеральное гражданство и
кантональное, но именно Федерация организует
отношения между этими двумя гражданствами, а
также третьим гражданством - в комуннах.
Кантональное гражданство существовало до
возникновения швейцарской Конфедерации, и
Конституция провозглашает, что любой гражданин
кантона является гражданином Швейцарии.
Положения о кантональном гражданстве
зафиксированы в кантональных законах,
утвержденных Федеральным Советом.
Таковы вкратце основные черты
гражданства в наиболее известных европейских
государствах.
2. Теперь перейдем к проблемам
регламентации вопросов гражданства в Российской
Федерации.
Сегодняшние проблемы регламентации
гражданства республик в составе Российской
Федерации закономерно вырастают из богатого и
поучительного опыта нашего прошлого.
Анализируя развитие прежнего
законодательства о советском гражданстве, можно
сделать выводы о том, что оно, во-первых,
характеризовалось постепенной централизацией
всех правомочий по законодательной
регламентации отношений гражданства у союзных
органов (на уровне Союза ССР). Параллельно
происходило сужение правомочий союзных и
автономных республик, а также соответствующих
государственных органов по решению конкретных
вопросов гражданства.
Вместе с тем, начиная с 1978 года в
конституциях республик непосредственно
упоминалось о законодательстве союзных
республик по вопросам советского гражданства.
Однако отдельных законов о гражданстве союзных
и, тем более, автономных республик не
принималось.
Во-вторых, это законодательство
отличалось отсутствием юридического оформления
республиканского гражданства. Все граждане
имели единый паспорт гражданина СССР без
указания на принадлежность к гражданству
союзной республики, не говоря уже об автономных
республиках.
Процессы обновления союзной федерации,
принятие Декларации о государственном
суверенитете и распад Союза ССР в 1991 году
предопределили необходимость разработки и
принятия Закона РФ 'О гражданстве РФ' (далее -
Закон о гражданстве).
Федеративное устройство России
обусловливает существование, наряду с гражданством
Российской Федерации (федеральным гражданством),
гражданства субъектов Российской Федерации.
Из всех видов субъектов Российской
Федерации только республики могут иметь свое
гражданство, поскольку остальные субъекты
Федерации государствами не являются, а
гражданство, как известно, является неотъемлемым
атрибутом всякого государства и производно от
последнего.
Закон о гражданстве исходит из принципа
единого гражданства. Это означает, что
граждане Российской Федерации, постоянно
проживающие на территории республики в составе
Федерации, являются одновременно и гражданами
этой республики.
В правовой науке существуют понятия
'единого гражданства' и 'двойного
гражданства', которые не являются
тождественными.
Наличие у лица гражданства Российской
Федерации и гражданства республики не означает,
что оно имеет двойное гражданство. В данном
случае налицо два уровня правовых связей
человека - с федеративным государством и с его
субъектом - в рамках единого гражданства,
когда на гражданина распространяется и
суверенитет России, и республики-субъекта
Российской Федерации. Двойное гражданство же
предполагает наличие у гражданина Российской
Федерации еще и гражданства иностранного
государства, которое реализуется в соответствии
с федеральным законом или международным
договором.
Принцип единого гражданства
непосредственно соприкасается с проблемой
соотношения гражданства Российской Федерации и
гражданства республик-субъектов Российской
Федерации.
Следует отметить, что федеральное
законодательство в этом вопросе носит
декларативный характер и не регулирует всего
спектра отношений в области гражданства
республик. Помимо уже упомянутой нормы о том, что
гражданин России, проживающий на территории
республики в составе Российской Федерации,
является одновременно гражданином этой
республики, Закон о гражданстве содержит только
одно положение, имеющее отношение к гражданству
республик, а именно - прекращение гражданства
Российской Федерации влечет за собой
прекращение гражданства республики (часть
вторая статьи 22 Закона о гражданстве).
В федеральном законодательстве мы не
найдем ни прямых, ни отсылочных указаний на рамки
осуществления республиками самостоятельного
законодательного регулирования вопросов
республиканского гражданства.
Республики подходят к решению данных
проблем с совершенно иных позиций.
В конституциях большинства республик в
составе Российской Федерации установлено, что
республиканское гражданство приобретается и
прекращается в соответствии с республиканским
законом о гражданстве, то есть считается
вопросом исключительного ведения республики. В
настоящее время действуют законы о гражданстве в
Республике Саха (Якутия) и Кабардино-Балкарской
Республике. Оба закона были приняты еще в 1992 году.
Справедливости ради нужно отметить, что
Российская Федерация в заключенных с
республиками договорах о разграничении
предметов ведения признала за последними право
на решение вопросов своего гражданства.
В частности, в Договоре Российской
Федерации и Республики Татарстан 'О
разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики
Татарстан' от 15 февраля 1994 года в статье II к
ведению Республики Татарстан отнесены -
'вопросы республиканского гражданства'.
Аналогичные положения содержатся и в
соответствующих договорах Российской Федерации
с Республиками Северная Осетия-Алания,
Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республикой
и др.
3. Процессы становления и развития
гражданства в субъектах Российской Федерации, в
том числе и в Республике Татарстан, имеют много
сходных черт, свойственных для аналогичных
процессов становления и развития института
гражданства Российской Федерации, начавшихся
после распада Союза ССР.
В СССР республиканское гражданство
(гражданство союзных и автономных республик) не
имело четкого и полного правового оформления.
Хотя положение о том, что республики имеют свое
гражданство, и содержалось в их конституциях,
фактически действовал принцип его
автоматической предопределенности постоянным
местом жительства лица на территории
соответствующей республики. В связи с этим со
стороны государственных органов не требовалось
принятия какого-либо специального решения для
приобретения и прекращения гражданства; не
выдавался документ, подтверждающий наличие
гражданства республики. Все отношения по поводу
гражданства регулировались преимущественно
законодательством Союза ССР.
Становление государственности бывших
автономных республик в составе Российской
Федерации послужило толчком для развития
института республиканского гражданства.
Весьма характерным в этой связи
представляется пример Республики Татарстан.
30 августа 1990 года Верховный Совет тогда
еще Татарской Автономной Советской
Социалистической Республики принял Декларацию о
государственном суверенитете Татарской
Советской Социалистической Республики,
провозгласив государственный суверенитет и
преобразовав бывшую автономию в Татарскую
Советскую Социалистическую Республику.
6 ноября 1992 года в соответствии с
результатами народного голосования была принята
и провозглашена Конституция Республики
Татарстан, в соответствии с которой качественно
новое государство - Республика Татарстан - было
объявлено суверенным демократическим
государством, выражающим волю и интересы всего
многонационального народа республики, субъектом
международного права, ассоциированным с
Российской Федерацией - Россией на основе
Договора о взаимном делегировании полномочий и
предметов ведения.
Подписание 15 февраля 1994 года Договора
Российской Федерации и Республики Татарстан 'О
разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики
Татарстан' (далее - Договор), стало новым этапом
развития федеративных отношений в Российской
Федерации. Согласно его преамбуле, Республика
Татарстан как государство объединена с
Российской Федерацией Конституцией Российской
Федерации, Конституцией Республики Татарстан и
данным Договором.
Разграничение предметов ведения между
органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти
Республики Татарстан осуществляется
Конституцией Российской Федерации, Конституцией
Республики Татарстан и Договором.
Договор узаконивает понятие
республиканского гражданства и разграничивает
полномочия между Российской Федерацией и
Республикой Татарстан в области гражданства, в
частности:
1) гражданство в Российской Федерации -
находится в ведении РФ;
2) общие и коллизионные вопросы гражданства -
полномочия, совместно осуществляемые органами
государственной власти Российской Федерации и
Республики Татарстан;
3) вопросы республиканского гражданства -
находятся в ведении Республики Татарстан.
Таким образом, становится ясно, что
органы государственной власти Республики
Татарстан могут регулировать вопросы
республиканского гражданства лишь соблюдая
положения об общих и коллизионных вопросах
гражданства, являющихся полномочиями, совместно
осуществляемыми органами государственной
власти РФ и РТ. Федеральное законодательство о
гражданстве должно соответствовать нормам
Конституции Российской Федерации, а
республиканское законодательство о гражданстве
должно согласовываться с федеральным
законодательством о гражданстве и способами
регулирования коллизий в области гражданства.
В соответствии со статьей 19 Конституции
Республики Татарстан республика имеет свое
гражданство.
Конституция Республики содержит также
ряд принципиальных моментов, характеризующих
республиканское гражданство:
1) Граждане Республики Татарстан обладают
гражданством Российской Федерации - России.
2) Граждане Республики Татарстан могут иметь
гражданство иных государств, условия
осуществления которого определяются договорами
и соглашениями Республики Татарстан с другими
государствами. При этом граждане Республики
Татарстан могут сохранить двойное гражданство
или отказаться от него.
3) Каждое лицо имеет право выбора гражданства и
право изменять его. Лишение гражданства или
права на изменение гражданства запрещается.
4) Решение вопросов гражданства Республики
Татарстан относится к компетенции Президента
Республики Татарстан.
5) Основания, порядок приобретения и прекращения
гражданства Республики Татарстан должны быть
регламентированы в Законе о гражданстве
Республики Татарстан.
В настоящий момент проект
соответствующего закона находится на
рассмотрении Государственного Совета
Республики Татарстан. 30 октября 1998 года он был
принят во втором чтении.
Вышеуказанный законопроект
предусматривает регулирование республиканского
гражданства в полном объеме, то есть
устанавливает основные принципы гражданства,
основания и порядок приобретения и прекращения
гражданства Республики Татарстан, определяет
компетенцию республиканских органов
государственной власти в решении вопросов
гражданства.
Республиканское гражданство
основывается на тех же основных принципах, что и
гражданство Российской Федерации - оно равное
независимо от оснований приобретения,
гарантируется право выбора и изменения
гражданства, запрещается лишение гражданства и
так далее.
Основания приобретения и прекращения
гражданства также сходные. В частности,
гражданство приобретается в порядке признания,
регистрации, в результате приема и по другим
основаниям, установленным законом.
На день вступления в силу Закона о
гражданстве Республики Татарстан граждане
Российской Федерации, проживающие на территории
Республики Татарстан, признаются гражданами
Республики Татарстан, если они в течение года не
заявят о своем нежелании состоять в
республиканском гражданстве. В дальнейшем лица,
прибывающие на постоянное жительство в
Республику Татарстан, смогут приобрести
гражданство республики только при наличии
волеизъявления, выразившегося в подаче
заявления или ходатайства о приеме в
гражданство, и в порядке регистрации для граждан
Российской Федерации.
Предусматривается не только
регистрационный порядок приобретения
республиканского гражданства, но и особая
процедура приема в гражданство.
Допустимо ли это и допустимо ли
собственно самостоятельное регулирование
республиками республиканского гражданства?
Ответ на этот вопрос может быть только
утвердительным. Гражданство является
неотъемлемым атрибутом государства, каковыми
являются республики в составе Российской
Федерации, что закреплено и в Конституции
Российской Федерации. Наличие или отсутствие
гражданства республики не может определяться
лишь по штампу в паспорте о регистрации
гражданина по месту жительства.
Однако подобный подход никоим образом
не должен трактоваться как призыв к отказу от
принципа единого гражданства. Положения Закона,
которые бы допускали подрыв этого принципа,
вошли бы в противоречие не только с Конституцией
Российской Федерации, но и Конституцией
Республики Татарстан. Это верно и с той точки
зрения, что статья 71 Конституции Российской
Федерации и Договор отнесли к исключительному
ведению федерации 'гражданство в Российской
Федерации', а не только вопросы 'гражданства
Российской Федерации'. Это означает, что
федерация регламентирует как федеральное
гражданство, так и обязательные для субъектов
федерации общие правила, касающиеся и
республиканского гражданства.
В этом и кроется причина сходства
основных принципов федерального гражданства и
гражданства республик.
Из принципа единого гражданства,
который, в том числе, выражается в
конституционной формулировке о том, что граждане
Республики Татарстан обладают гражданством
Российской Федерации, необходимо сделать один
важный вывод - республиканское гражданство
следует гражданству Российской Федерации, то
есть исключается возможность такой ситуации,
когда гражданин республики не является
гражданином Российской Федерации.
Соответственно и прием в гражданство
республики лиц, не являющихся гражданами
Российской Федерации, допустим по аналогу
единого союзного (СССР) гражданства, когда
союзная республика имела право принимать в свое
гражданство, что влекло одновременно
приобретение гражданства СССР.
Однако для этого необходимо заключение
рамочного соглашения с Российской Федерацией об
общих и коллизионных вопросах гражданства, либо
о делегировании полномочий по вопросам приема в
гражданство. Такой вариант, кстати, уже раньше
был предусмотрен в статье 32 Закона СССР о
гражданстве 1990 года.
Статья 13 проекта Закона Республики
Татарстан 'О гражданстве Республики Татарстан'
(основания приобретения гражданства в
Республике Татарстан) предполагает, что в
Республике Татарстан допускается приобретение
гражданства Республики Татарстан лицами, не
состоящими в гражданстве Российской Федерации,
если иное не предусмотрено дополнительным
соглашением по вопросам гражданства между
государственными органами Российской Федерации
и государственными органами Республики
Татарстан.
Данное соглашение, в частности,
регулировало бы:
1) процедуры одновременного приобретения
республиканского и федерального гражданств;
2) статус в Российской Федерации:
- гражданина Республики Татарстан, постоянно
проживающего на территории другой республики
или другого субъекта Федерации;
- гражданина Татарстана, приобретшего
гражданство другой республики, в случае принятия
закона о гражданстве другими республиками;
3) общие вопросы статуса в Татарстане граждан
Российской Федерации, не являющихся гражданами
Татарстана, их права по отношению к правам,
которые были бы предоставлены лишь гражданам
Татарстана;
4) статус гражданина Республики Татарстан как
гражданина Российской Федерации в его
отношениях с иностранными государствами;
5) влияние на российское и республиканское
гражданство одновременного приобретения
гражданином гражданства иностранного
государства;
6) статус гражданина Республики Татарстан и
Российской Федерации за рубежом, имеющего
одновременно гражданство какого-либо
иностранного государства и не имеющего его.
До тех пор, пока такое соглашение не
заключено, прием в гражданство республики лиц, не
являющихся гражданами Российской Федерации,
может иметь место только после приобретения
последними гражданства Российской Федерации. В
противном случае будут нарушены и Конституция
Российской Федерации, и Конституция Республики
Татарстан.
Наконец, как быть с гражданством
республики, в случае выезда гражданина на
постоянное место жительства за пределы
республики? Полагаем, что в законопроекте этот
вопрос решен оптимальным способом - такие лица
утрачивают гражданство Республики Татарстан.
Ситуации, связанные с сохранением
гражданства при выезде за пределы республики и
проживанием на ее территории 'не граждан',
делают особенно актуальной проблему документа,
подтверждающего гражданство республики. Для
определения гражданства штамп о регистрации (как
это происходит в настоящее время) не должен иметь
решающего значения.
Указание на гражданство республики
может быть произведено в рамках паспорта
гражданина Российской Федерации или введения
самостоятельного паспорта гражданина
республики. Первый путь, конечно, представляется
предпочтительным. Однако, несмотря на обращение
Государственного Совета Республики Татарстан,
поддержанного и другими субъектами Российской
Федерации - республиками, к Правительству
Российской Федерации с предложением
предусмотреть в паспорте гражданина Российской
Федерации отдельные страницы с указанием, в том
числе и гражданства республики, реальных шагов в
этом направлении до сих пор не предпринято. Хотя
в соответствии с постановлением Правительства
Российской Федерации от 25 сентября 1999 года N 1091 в
Положение о паспорте гражданина Российской
Федерации, образец бланка и описание паспорта
гражданина Российской Федерации внесены
изменения, допускающие изготовление бланков
паспортов, предназначенных для оформления в
республиках в составе РФ, с дублированием текста
реквизитов, а также дублирование вносимых в
паспорт записей на соответствующих страницах
также на государственном языке (языках) этих
республик.
Среди многих других вопросов, которые
продолжают оставаться открытыми в этой области,
необходимо выделить следующие:
- допустимо ли установление республиканскими
актами каких-либо дополнительных условий
приобретения гражданином Российской Федерации
гражданства республики, кроме постоянного
проживания на территории республики?
- и в связи с этим возможен ли сам институт приема
в гражданство республики в качестве
самостоятельного действия, а не констатации
факта?
- возможна ли отмена решения о приеме в
гражданство РТ?
- должен ли гражданин республики иметь документ,
подтверждающий его гражданство?
- наконец, не нарушаются ли права человека, когда
прекращение российского гражданства влечет за
собой и прекращение гражданства республики?
Данные вопросы, не нашедшие до
настоящего времени своего разрешения в
законодательстве, неизбежно будут вызывать в
дальнейшем множество препятствий при
осуществлении республиками своих полномочий в
области гражданства.
Ради справедливости надо сказать, что
Республика Татарстан предпринимает
определенные шаги для разрешения данной
проблемы. В частности, нами был подготовлен
проект Соглашения между Российской Федерацией и
Республикой Татарстан по вопросам гражданства.
Однако Администрация Президента Российской
Федерации не поддержала наши предложения,
ссылаясь на то, что органы государственной
власти Республики Татарстан не могут принимать
решения о приеме в гражданство по правовым
основаниям.
В заключение хотелось бы выразить
надежду на то, что интересы республик при решении
вышеперечисленных проблем будут учтены в полной
мере и в ближайшее время найдут свое
законодательное разрешение в Законе о
гражданстве Республики Татарстан и в
федеральном законодательстве.
Сегодня много говорится о правах
человека. 1998 год Указом Президента Российской
Федерации был объявлен Годом прав человека.
Совсем недавно весь мир отмечал 50-летие принятия
Всеобщей декларации прав человека, которая
провозгласила принцип: 'Каждый человек имеет
право на гражданство'. Очевидно, что обеспечение
этих прав предполагает совершенствование
института Российского гражданства, чтобы права
человека на республиканское гражданство не
оставались простой декларацией. Надеюсь, что
Соглашение с Российской Федерацией по вопросам
гражданства будет подписано.
