Публикации

Гульсум Пугачева.

Вопросы собственности на недра в федеративном государстве.

После распада Советского Союза, первые два года, Россию захлестнула волна 'cуверенизации',имеющая под собой ряд объективных причин- одна из них- перераспределение собственности и экономических благ. Реализуя свое право на самоопределение, республики в составе РФ, приняли Декларации о государственном суверенитете, отказавшись от статуса автономных республик.

Анализ Деклараций о государственном суверенитете показывает, что в правовых документах лишь двух республик из шестнадцати (Мордовской и Дагестанской) отсутствует термин 'суверенитет', две республики ( Татарстан и Чечено-Ингушская) не употребили в Декларации слова 'в составе РФ'.

В дальнейшем, республиками были приняты конституции, куда многие положения деклараций, особенно касающееся их государственно-правового статуса вошли без изменений. Практически во все принятые конституции вошло положение о том, что земля, недра, природные ресурсы и т.д. являются собственностью народов, проживающих на территории республик, то есть, фактически, произошло перераспределение собственности между федеральным центром и регионами. В конституциях устанавливалось верховенство субъектов РФ в вопросах владения, пользования и распоряжения природными и иными ресурсами (Татарстан, Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Тюменская область). Так, например, если в 1990 году РТ контролировала 2% собственности на своей территории, то в 1993 году - 90%.

Новые участники игры претендуют на часть экономической прибыли от заново определённых ценностей и когда речь идет о национальных республиках или о национальных автономиях -вполне закономерно встаёт вопрос: а о чьих, собственно говоря, ресурсах идёт речь ? Хотя эта общая проблема для всех государств, имеющих с регионами совместные полномочия, но практически всегда, наиболее остро стоит вопрос для полномочий, которые распределяют социо-политический контроль над природными ресурсами. Чьи эти ресурсы? Кто может и должен решать проблемы (в первую очередь экологические), связанные с этими ресурсами? Кто может иметь от их использования экономические выгоды? Эти вопросы прямо приводят к рассмотрению политики правового плюрализма.

Как справедливо указывает К. фон Бенда-Бекманн,- если предполагать, имея в виду самые последние государственные законы, что государство владеет ресурсами, то включение местного населения (или общин) в сотрудничество и соуправление, а возможно даже и в раздел прибыли от этих ресурсов, может показаться достаточно великодушным отношением, соучастие само по себе здесь не столь очевидно. Протягивание руки правительства местному населению с целью организовать партнёрство и подвязаться в совместном управлении, кажется, предполагает милостивое просвещённое правительство, которое предлагает даже больше, чем того требует демократические принципы (1).

Если, с другой стороны, за точку отсчёта принять то, что данные ресурсы юридически закреплены за негосударственными держателями (будь то права общины, группы, деревни или индивидуума) на основе обычного или народного права, то ситуация выглядит иначе. Внешний или снисходительный подход больше не самоочевиден, потому что объекты собственности принадлежат тем, кто проживает на данной территории. В данном случае речь идёт о правах коренных народов.

Общеизвестно, что большую часть поступлений в федеральный бюджет обеспечивают ресурсодобывающие регионы. В среднем, 11 субъектов обеспечивают 66% поступлений в доходную часть федерального бюджета (2). При этом, эти регионы перечисляют в федеральный бюджет такие же налоги и отчисления как и все остальные, хотя добыча и освоение ресурсных и сырьевых запасов в течении многих десятков лет, не учитывающих ни особенностей проживания народов на этих территориях, ни их потребностей, ни уникального экологического равновесия этих территорий привело к экологической и, во-многих субъектах РФ к демографической катастрофе. 60% объектов нефтедобывающего комплекса являются объектами повышенного риска. Так, на территории Ханты-Мансийского автономного округа в 1996 г. произошло 3137 аварий, в 1997 г.-2964. Общий материальный ущерб от наиболее крупных аварий с разливом нефти в 1997 году составил 4359,9 млн. руб. (3).При этом, около 70% коренного населения имеет доходы ниже прожиточного минимума, то есть находится за чертой бедности; доля коренных народов снизилась с 14,5 до 2,1% (4).

В связи с вышесказанным не может не вызвать недоумения, проводимая центром политика в сфере бюджетных отношений.В соответствии со второй частью Налогового кодекса Российской Федерации и изменениями в отношениях между центром и субъектами федерации в сфере налогообложения, которые возникнут с января 2001 г., центр будет полностью забирать из регионов акцизы и налог на добавленную стоимость (НДС) - самые значительные и легко собираемые поступления, да и местные налоги будут попадать в бюджеты субъектов федерации только через федеральное казначейство. В федеральную казну будет уходить и единый социальный налог, объединивший платежи в три фонда - пенсионный, занятости и обязательного медицинского страхования. При этом федеральный центр обязуется финансировать лишь некоторые социальные пособия, в том числе для ветеранов, инвалидов, чернобыльцев, детские пособия. В целом федеральная часть налоговых поступлений будет составлять 70 процентов, а региональная - только 30.

По мнению большинства депутатов представительных органов субъектов федерации, бюджет-2001 противоречит Бюджетному кодексу, федеральной Конституции, и по сути, превращает Россию в унитарное государство. В соответствии с Конституцией РФ, (п. 'и' ч. 1 ст. 72), согласно Бюджетному кодексу, доля регионов должна устанавливаться на уровне не менее половины от суммы консолидированного бюджета России. В конечном счете, по мнению специалистов, проект федерального бюджета 2001 г. касается не столько экономики, сколько отражает новые политические пристрастия федерального центра.

К сожалению, российскими политиками совершенно не учитывается богатейший международный правовой опыт, накопленный в этой области. Большой интерес в плане разграничения полномочий в сфере природопользования накоплен во многих странах, но наиболее интересным представляется опыт Канады, так как подобно России эта страна имеет федеративную форму территориального устройства, коренное население, на местах проживания которых ведется добыча природных ресурсов.

Статьи 91-95 Конституционного Акта (Конституции) Канады 1867 года предусматривают разграничение предметов ведения федеральных и провинциальных органов власти. В соответствии с этими статьями как к федеральному, так и провинциальному уровню отнесен, достаточно большой объем полномочий.

К полномочиям провинций относятся:

1)Прямое налогообложение (ст.92(2)).В соответствии с этой статьей провинции осуществляют "прямое налогообложение в пределах их территорий в целях сбора денежных поступлений в казну провинции с дальнейшим их использованием на провинциальные нужды". Поскольку природные ресурсы в соответствии с Конституцией Канады целиком и полностью находятся в юрисдикции провинций, последние имеют исключительное право осуществлять их налогообложение. Попытки федерального правительства несколько ограничить права провинций в этой области путем введения Национальной экономической программы потерпели неудачу. Исключение составляют природные ресурсы Северных территорий, которые находятся в собственности федерального правительства (5).

2) Управление землями, находящимися в собственности государства, и их продажа (ст.92(5)),

Согласно этой статьи, государственные земли или земли короны вместе с природными ресурсами в пределах территории той или иной провинции являются ее собственностью, а провинция вправе распоряжаться или удерживать в своем владении, продавать, сдавать в аренду или предоставлять лицензию на пользование ими по своему усмотрению.

Собственность провинций на природные ресурсы, находящиеся в пределах их границ, в сочетании с установкой, что наносимый загрязнением окружающей средой вред, подпадет под юрисдикцию гражданских, а не уголовных правонарушений, обеспечивает провинциям сильную законодательную базу для контроля над территорией, водами, а также загрязнением воздуха. Через собственность на провинциальные земли и природные ресурсы, включая леса и гидроэнергию, провинции определяют, каким образом будет осуществляться управление, развитие и/или охрана природных ресурсов.

Наличие существенных полномочий у провинций подтверждаются характерным примером, который произошел в конце 70х годов. Провинции Ньюфаундленд и Новая Шотландия заявили о своих полномочиях самостоятельно распоряжаться оффшорными ресурсами нефти и газа (по канадскому законодательству в оффшорной зоне федеральное правительство несет ответственность за пользование природными ресурсами). Федеральное правительство было вынуждено подписать политическое Соглашение по оффшорной зоне с Правительством Ньюфаундленд и Лабрадора в 1985г. и с Правительством провинция Новая Шотландия в 1986г., в соответствии с которыми оба уровня власти последовательно приняли "зеркальные" законодательные акты. В настоящее время правительства обоих уровней реализуют свои полномочия на пользование оффшорными ресурсами. Федеральное правительство не может принять новые законы или внести поправки в существующие законы без согласия провинциального правительства и наоборот(6).

Хочется надеяться на то, что в ближайшем будущем, с учетом мирового опыта и мнения регионов-доноров, ситуация переломится в лучшую сторону. В противном случае, речь может идти об экологической и демографической катастрофе.

1. К. фон Бенда-Бекманн, Ф. фон Бенда-Бекманн. Общинные права на землю: освобождение или косвенное управление. //Обычное право или правовой плюрализм. М.1999., с.96.

2. Л.Б. Вардомский. Проблемы внешней открытости регионов в контексте развития российской экономики. //Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России. М., с. 22.

3. В.М. Куриков. Коренные малочисленные народы Севера и промышленное освоение. //Обычное право и правовой плюрализм., с.107.

4. Там же, с. 107.

5. Л.Н. Лыкова. Налогообложение и распределение налоговых полномочий между провинциальными и федеральным уровнями государственной власти. // Бюджетный федерализм. Российско-Канадский проект "Федерализм в сотрудничестве". М. 1995г., с.24.

6. М. Шеппард. Совместное федерально-провинциальное управление оффшорными ресурсами нефти и газа в Восточной Канаде. Там же, с.27.

 

[ Главная страница | Цель проекта | Новости | Мероприятия | Публикации | Исполнители ]
© 2000  Институт Истории Академии наук Республики Татарстан
Email: federalism@vega.kcn.ru
Размещен на сервере Центра интернет КГУ